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全面系統推進城市綜合交通體系建設
李佐軍 田惠敏
城市綜合交通體系是可持續交通體系的重要組成部分，是城市內各種不同交通運輸方式的有機結合，包括公共交通、私人交通、非機動車交通和步行交通等，體現在城市道路規劃、公共交通系統、交通管理和交通安全等各個方面。“建設安全、便捷、高效、綠色、經濟、包容、韌性的可持續交通體系，是支撐服務經濟社會高質量發展、實現‘人享其行、物暢其流’美好愿景的重要舉措”。城市綜合交通體系在實施城市更新行動，促進城市更加健康、安全、宜居，組織城市高效安全可持續運行，促進城市和區域經濟社會發展等方面，發揮著重要的基礎性先導性作用，對于促進城市經濟社會高質量發展、滿足人民群眾美好生活需要，具有十分重要的意義。
城市綜合交通體系是民生工程、發展工程，不僅是城市運輸的基礎，也是城市經濟、社會和環境的重要組成部分，具有多樣化、復雜化、高效化和信息化的特點。多樣化，體現在城市綜合交通體系由各種不同的交通運輸方式組成，包括公共交通、私人交通、非機動車交通和步行交通等，每種交通方式都有其獨特的特點和優點；復雜化，體現在城市綜合交通體系中包括了各種不同的交通方式，每一種交通方式都有其特有的規律和條件，例如公共交通需要有規劃的路線和車站，私人交通需要有規劃的道路和停車場等；高效化，體現在城市綜合交通體系需要確保交通運輸的高效、安全和舒適，能夠滿足市民的出行需求，提高城市交通運輸的效率和質量；信息化，體現在城市綜合交通體系需要借助現代信息技術實現交通信息服務和管理，包括實時交通信息服務、智能交通管理、出行安全保障等。
在我國城鎮化進程中，城市交通基礎設施系統的框架和格局基本確立。數據顯示，2022年年末，全國城市已建成軌道交通9575.01公里，同比增長11.71%；全國城市道路面積108.93億平方米，同比增長3.39%；城市道路長度55.22萬公里，同比增長3.7%。2022年城市人均道路面積19.28平方米，比上年增加0.44平方米。
然而，隨著城市化進程的加快，城市由增量到存量發展的轉型期，城市交通問題變得越來越突出。出現了諸如通勤耗時過長、道路交通擁擠、公交系統發展乏力、慢行交通環境品質不高、軌道建設與城市開發脫節、共享交通發展無序、設施老化安全性降低等一系列具有一定普遍性的問題。城市綜合交通體系在統籌規劃、協同發展、精細治理、服務質量等方面，與新發展階段城市高質量發展的要求還不適應。因此，城市綜合交通體系的設計與優化，將成為城市交通規劃的重要課題。隨著社會發展和科學技術的進步，城市交通系統與城市空間結構、土地使用、交通行為、智能服務、生態環境和運行控制等方面的統籌發展，將成為城市規劃、建設和治理的重要內容。
1963年發表的布坎南報告指出，在大城市中，不能單純的依靠小汽車來解決交通問題。城市客運交通狀況受客流需求和城市道路供給控制，而供需是否能平衡取決于所選擇的客運交通系統結構。一個合理的客運交通系統能保證城市交通順暢，人們平等的使用道路，不然則反之，而合理客運交通系統形成的關鍵在于主導交通工具的選擇。新加坡和中國香港的城市交通建設的經驗值得借鑒。新加坡強化交通規劃對城市發展的引導作用，發展以公共交通為導向的交通系統，有效控制城市交通需求增長；中國香港的公共交通引導城市發展（TOD）是其交通成功的關鍵，嚴格的交通管理是其交通得以順暢的重要保障，香港還采取高科技使得交通管理更加高效，嚴格限制私人汽車發展，“地鐵+物業”模式促進地鐵發展。
為了促進城市綜合交通體系建設，國家相關部門相繼出臺了多個管理辦法和標準。住房和城鄉建設部2019年3月頒布實施的《城市綜合交通體系規劃標準》（GB/T51328-2018），較之1995年的頒布實施的《城市道路交通規劃設計規范》（GB50220-95），實現了三個方面的轉變：一是轉思路，調整規劃目標與路徑，由滿足需求的設施建設轉向保障城市正常運行與交通優先；二是轉方法，增量時代滿足需求靠建設擴能力，存量時代保障城市效率靠活動組織和活動方式調整，由“做蛋糕”（生產能力）向“分蛋糕”（公平與激勵）轉變；三是轉標準，由粗放的“一刀切”向精細化、多樣化（因地制宜、因人制宜）轉變。
2023年11月27日，住房城鄉建設部印發《關于全面推進城市綜合交通體系建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出到2025年，各地城市綜合交通體系進一步健全，設施網絡布局更加完善，運行效率、整體效益和集約化、智能化、綠色化水平明顯提升；到2035年，各地基本建成人民滿意、功能完備、運行高效、智能綠色、安全韌性的現代化城市綜合交通體系。《指導意見》從科學編制并實施城市綜合交通體系規劃、推動城市交通基礎設施系統化協同化發展、促進城市交通基礎設施安全綠色智能發展、強化組織保障等方面提出相關舉措。
《指導意見》的出臺，能夠加快構建系統健全、功能完備、運行高效、智能綠色、安全韌性的城市綜合交通體系，為打造宜居、韌性、智慧城市提供堅實支撐。下一步，要把牢城市定位，順應群眾期盼，堅持各省市協同、精準施策，著力做好“硬聯通”“軟聯接”兩篇文章。
全面系統、高品質推進城市綜合交通體系建設，是建設可持續交通體系，實現交通強國的重要舉措。具體來說，需要做好以下四方面的工作：
第一，以規劃為引領，建立“1+3”城市綜合交通體系。《指導意見》的核心內容以城市綜合交通體系規劃為指導，開展“快速干線交通”“生活性集散交通”和“綠色慢行交通”三個專項建設行動為主要途徑，著力打造“1+3”城市綜合交通體系（“1+3”城市綜合交通體系是統籌城市各類交通基礎設施建設、提升交通服務效率與水平、引導和塑造城市合理空間結構、支撐城市經濟和社會發展的行動指導），突出從設施建設到品質服務的轉變，從城市交通使用者的視角全面推動城市交通的高質量發展。
第二，以建設為依托，提升城市綜合交通體系品質。以提高城市綜合交通體系建設的全生命周期品質為指導，以提升設施建設的效益和效率為目標，把聯網、補網、強鏈、塑點作為建設的重點，著力提升設施品質。結合城市發展和城市更新行動，以城市交通專項體檢為指導，開展城市道路設施提品質、補短板工作，提升城市交通基礎設施系統穩定性，重點關注城市道路智慧化升級改造以及停車場和充電設施的建設。
第三，推動基于多元化應用的道路智慧化改造，加快城市交通基礎設施數字化系統建設，建立數字化道路交通設施基礎。以多功能智慧桿柱建設為突破，結合城市更新、老舊小區改造、道路改造等需求，促進道路智慧化升級改造。加快推進老城區、老舊小區停車設施建設，因地制宜通過擴建和新建停車設施、內部挖潛增效、周邊停車資源共享規范停車管理等手段，有效增加停車設施規模，提升泊位使用效率。提升重點區域停車設施水平，合理滿足學校、醫院、大型綜合交通樞紐、旅游景區等重點區域的停車需求。加強交通和能源等網絡型基礎設施建設，完善交通能源設施與城市空間的協同發展，因地制宜推進充電基礎設施建設，積極支撐新能源汽車的快速發展。
第四，以治理為保障，改善城市綜合交通體系效率。加強城市道路交通監測平臺建設，有效提升城市交通治理水平，切實改善城市交通運行效率。定期評估城市道路交通基礎設施運行情況，結合設施建設指標和運行服務指標建立綜合評價指標體系，綜合評估城市交通基礎設施的建設和交通運行服務情況。可優先開展城市道路、軌道交通、充電樁、停車設施等相關平臺的建設。探索基礎設施建設決策輔助智能技術和解決方案。探索基于交通基礎設施監測評估的智能決策技術，構建基于交通基礎設施監測、評估的決策輔助模型及系統。借助數據挖掘、云計算等新型技術手段，提升城市交通基礎設施規劃、建設決策的精細化、科學化水平。
（李佐軍：國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所所長、研究員；田惠敏：國家開發銀行規劃研究院副研究員。）
